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経済政策上も国防上も日本独自の海運網の整備は重要課題であったが、強大な外国汽船会社は虎視眈々と日本市場の独占を狙っており、これに対抗すべく明治政府は三井・鴻池・島田・小野などの政商に命じ国策会社「日本国郵便蒸気船会社」を発足させた。