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1872年、渋沢栄一ら大蔵省革新官僚は、三井組・小野組に出資させて合本組織による三井小野組合銀行(後の第一国立銀行)を試験的に発足させたうえ、欧米流の近代的民間銀行の創設を促すため国立銀行条例を制定した。国立銀行は米国ナショナルバンク制度に倣った民営銀行で(「ナショナル」の直訳で「国立」と命名)、独自の銀行券発行が認められ発券銀行としての役割も担った。当初は「太政官札」の乱発で紙幣の信用そのものが下がっていたため、「国立銀行券」の大半は金貨に兌換されて流通せず、信用創造が働かず国立銀行の経営は振るわなかった。が1876年、秩禄処分により大量発行された金禄公債の流通促進が政府の重要課題となり、財界へ転じた第一国立銀行の渋沢栄一や安田商店の安田善次郎の働きかけにより国立銀行条例が改定され、正貨兌換条項の削除や銀行券発行枠の拡大(資本金の6割から8割へ)など経営条件が緩和された。メリットが膨らんだことで国立銀行への新規参入が相次ぎ3年後には153行へ急増、金融制度も順次整備され経済活性化を牽引したが、一方で発券銀行の急増は当然ながらインフレを誘発し、西南戦争の膨大な戦費負担が追討ちとなり政府財政は著しく悪化した。